龍應台 2008-05-12
文化就是唱歌跳舞？
如果文化是公民社會的基礎，那麼文化政策在政府的運作中又佔了一個什麼樣的地位呢？
你問一個總統候選人他的經濟政策是什麼，他一定倒背如流。如果追問他的外交政策、國防政策、交通政策、治安政策甚至衛生政策、醫療政策、兒童福利政策，他也可能從容應答，因為他的幕僚讓他事前做過功課。可是如果請他談他的文化政策呢？
他多半會支支吾吾答非所問，很可能不知所云。
文化在政治中被邊緣化，讓我想到在台北市府為文化爭取預算的經驗。每年五月間，市府內部要開始編列下一年度的預算，所有的局處首長坐立不安：經濟不景 氣，市府歲收減少，預算要裁減。那麼，該裁減誰的呢？凹凸不平的人行道是否可以不修？老人年金是否可以少發？警察的防彈衣裝備是否可以不買？消防車是否壞 了不補？醫院是否可以減少護士？勞工失業救濟是否停發？防洪堤防是否破了不修？
財政局長、主計處長像判官一樣盡量保持面無表情，怕傷了同仁感情；各局處首長則個個面色凝重，如臨大敵，用盡力氣去爭取、保護自己那一塊的預算。有一年，當社會福利預算被縮減時，社會局長當場痛哭出聲。
我所面對的，是一個很多人心裡想著但隱忍不發的一個想法： 「龍局長，經濟不景氣，唱歌跳舞少一點，應該沒關係吧？」
在絕大多數的城市裡，經濟緊縮時，第一個被刀砍的預算就是文化──因為，在一般人的認知裡，文化不過是餘興消遣，不過是有錢有閒之餘的奢侈品。候選人不把它放在眼裡，媒體不去追究，選民也輕鬆以對。
坐在緊張凝重的府內預算會議裡，我看著手上的預算草書：台北市的文化局預算是工務局的十六分之一，教育局的四十八分之一，市府總預算的百分之零點八 。
你要怎麼說，才能說服人們，文化不是可有可無的餘興和奢侈品。要怎麼說，才能說服人們，嘿，文化是民生必須，是國家大計。要怎麼說，才能說服你的同僚：我們的生活內容，尤其是我們的生活品質，其實完全被文化政策所左右？
政策決定生活品質
我們一面吃早餐，一面讀報紙。報紙的數量、新聞的品質、言論的公正與否，監督的力量強弱，訊息傳播夜的發達與否，與文化政策有關。在很多國家裡，傳媒是文化部業務的重要一環。
開車上班的路上，我們扭開收音機，聽一支正流行的歌曲。流行音樂，是文化產業。音樂多是抄襲或是原創，品質精緻或是粗劣，智慧財產權是否被尊重，創作者是否有經濟保障和社會地位，音樂產品是出超還是入超，都和文化政策有關。
走過一棟破敗不堪、雜草叢生的歷史建築；這棟歷史建築會被推倒剷平，變成地產商的貨品，有錢人的私家洋房，或是重新修復，風華再放，成為社會大眾的共同記憶公共財，是文化政策在決定。
一個歷史古城，應該讓每一條深巷橫渠都被溫柔地保留下來，每一棟老房子老廟都被細心地修復，還是應該被當作不合時宜的腐朽，進步的障礙，連根刨起？我們 生活的城市，需不需要溫柔和細心？而「腐朽」和「進步」又究竟是什麼意思？我們追求的願景是什麼？這願景的藍圖由誰來畫？誰有資格來畫？一張新地圖，過了 一個月就不能再使用，因為一半的街道改了方向、另外一半不見了──這是不是一個城市的幸福所繫？
這，是文化政策的內涵。
百年老樹擋在一條都市計畫道路中間，是將老樹連根拔起拋棄，還是讓道路為老樹轉彎？街頭藝人是增加了城市的魅力還是帶來公共秩序的混亂？在城市最嚴肅、 最神聖、最大的廣場上，可不可以讓小丑撒野、幼兒奔跑。可不可以讓行為藝術家以裸體諷刺，讓社會運動家以行動抗議？要回答這些挑戰的，是文化政策。
在辦公室裡，打開電腦，我們所使用的軟件，不管是處理業務的或是增長知識或是娛樂遊戲的，全都是文化產業。一個社會是專注於知識產品的剽竊、模仿、盜 賣，還是有能力做長期的研發、大膽的創造，取決於它文化政策的優劣。它的知識產品能佔國際市場的百分之幾，是它的文化產業結構在決定。
我們怎麼穿衣服，反映的是設計產業。在美容院洗頭髮時讀一本花花綠綠的雜誌，是外國的還是本國的，洩漏了出版產業的狀況。週末的晚上，一家老小去看一場 電影；電影院是否已經全部被好萊塢影片佔滿而本國片被消滅？而即使有本國片，它的藝術成就如何、創作人才有無、導演及演員發展空間如何，市場是在拓展或萎 縮中，都受文化政策的影響。
我們到圖書館去借一本免費的小說，但是作家的權益是否受到照顧？他的書會不會有盜版？圖書館裡頭的書，每借出一次，給不給他版稅？優秀的作家能不能存活？買書閱讀的風氣盛不盛？這，與文化政策有關。
青少年到網咖裡消磨大量時間，成人們搖頭。但是一個社會究竟給了這些青少年什麼選擇？有沒有多元而活潑的青少年文學讓他們馳騁想像？有沒有完整的藝術教 育讓他們陶冶品格？有沒有全民體育的制度和運動環境讓他們在健康自然的環境裡發洩精力？有沒有全面的獎勵措施誘引青年進入劇院、音樂廳、美術館，刺激他們 自己創作？也就是說，有沒有全套的硬體軟體措施，培養下一代用美感，品味，和見解，來形成一種新的生活態度？這，也是文化政策。
所以文化是基礎國民教育，它奠定國民的品味教養。文化是生活，它決定我們眼睛所見、耳朵所聽、手所觸摸、心所思慮的整體環境的美醜。文化是經濟，它的產業 所值──媒體、設計、建築、音樂、電影、電子、廣告、文學、體育、觀光旅遊……，早就是先進國家的經濟項目大宗。文化是外交、當政治協商觸礁、軍事行動不 可的時候，文化是消弭敵意唯一的方法。尤其對於弱勢國家，文化可以是以柔克剛的軍隊、溫柔滲透的武器。文化更是一個國家的心靈和大腦，它的思想有多麼深 厚、它的想像力有多麼活潑、創意有多麼燦爛奔放、它自我挑戰、自我超越的企圖心有多麼旺盛，徹底決定一個國家的真實國力和它的未來。
對的，我確實在說，如果你以為文化不過是唱歌跳舞、建幾個音樂廳硬體，如果你以為文化只發生在音樂廳和博物館裡，如果你以為文化只是藝術家文學家少數菁 英的事情，對不起，你錯得可真離譜。文化，在大街小巷裡，在市場廣場上，在孩子們的教室裡，在報社的編輯台上，在警察的秘密檔案夾裡，在城市的任何公共空 間裡，在我們整個呼吸、工作、睡覺、遊玩、思考的生活環境中，我們的生活內容和生活品質被文化政策所決定。對於這麼重要的一件國家大計，政治人物卻視若無 睹，毋寧是件怪異的事。
所以問題在哪裡呢？還是在於人民自己吧。當整個社會都將文化輕忽地理解為茶餘飯後的唱歌跳舞，矮化為少數菁英的個別需求時，政治人物也就理所當然地蔑視文化，而當他宣稱重視文化的時候，就是他把文化當做意識型態的灌輸手段，用文化政策進行形象工程的時候。
文化，當人民自己鬆懈的時候，它就變成強人的合唱指揮棒，政客的仕途墊腳石。
文化需要「政策」？
儘管如此，很多文化人聽到「文化政策」這個詞的時候，會像貓一樣弓起背、豎起毛，眼睛發出懷疑的、警戒的藍光：文化，最需要的不就是自由，絕對的自由嗎？「政策」，不正是「自由」的頭號殺手嗎？
因此，我們必須先界定一下，在現代的國家或城市裡，究竟文化政策是什麼。
政府，好比一個巨大的機器，數不清、看不明白的齒輪在各個角落裡轟轟運轉，各司其職，交通的管交通，工程的管工程，教育的管教育。可是文化滲透在生活的 所有層面，有如白糖融之於水，同時文化決定一個社會的整體發展方向，有如鐵軌之於火車，文化要啟動勢必要動到機器中所有的齒輪。
所以文化政策不過是一套政府機制，以文化發展為目標，將各個「齒輪」所司的大小政策進行整合。透過這一套機制，一個城市或國家的文化願景清楚浮現，而實現 這個願景的長程規畫，推動策略，執行方法，得以有系統地分析整理出來。重點在於「整合」，因為，這些規劃、策略和執行方法可能一向都在，但是零星散置在政 府機器的大大小小齒輪中，或隱藏遺忘，或毫無橫向聯繫地各行其是，甚至於，可能彼此扞格抵銷而沒人知道。
就工具的層面來說，政府組織結構本身的健全與否就決定了一個城市的發展。工具不對時，猶如橫木入灶，爐火是冷的。譬如說，旅遊觀光是文化產業裡非常重要的 一環，但是，以台北為例，這個城市的觀光是誰在推動？難以置信的，是交通局下屬的一個觀光科。交通局的專業人才對運輸系統和工程管理或許精通，但是對觀光 事業，以及觀光事業所必備的人文歷史的內涵、環境氣質的營造、國際行銷的技巧，可能完全外行。當觀光這一項文化事業被放在「交通」這個齒輪中運轉時，觀光 的人文面和國際性可能消失而簡化為交通運輸的技術操作。
再譬如說，剛到香港時，我發現這個城市對於古蹟和歷史街區的保護意識很 弱。地產商業利益像一架巨大推土機，歷史老屋、老街區等著給高樓大廈墊腳。怎麼會這樣？檢查一下香港政府的組織架構，很容易就看出端倪：負責古蹟保存的部 門，是一個層級極低的機構，它矮縮在民政局下面的康樂文化署的再下面。這麼低的層級，當然不可能擋得住開發利益的推土機。古蹟保護這一個齒輪，只是香港政 府大機器裡最不重要的一個小零件，古蹟保護的成效如何用膝蓋也想得出來 。
就工具的運用而言，齒輪與齒輪之間是絲絲相扣，緊密配合，中間的潤滑作用良好，還是一關死卡一關，彼此互廢武功？
一隻老鼠，找誰管？
政府這個機器的特色是官僚本位主義。什麼叫做官僚本位主義？對外，它的思考邏輯是以管理者的角度出發，以管理者的方便為目標。一個例子就足以說明：在很 多歐美的城市裡，我們到處都看見街頭藝人在大街、廣場、公園裡拉小提琴、唱歌、演木偶戲、畫畫，腳下放著一頂破帽子或罐頭，行人高興了就把錢往裡頭丟，城 市洋溢著活潑生動的文化藝術氣息。另外一些城市裡卻完全看不見這樣的景象，譬如台北，為什麼呢？
因為大街、廣場、公園，所有的公共空間都有「管理條例」，而所有的管理條例都禁止這樣的演出行為。為什麼禁止？因為對於管理者而言，「方便管理」是唯一的 邏輯，在這個單一邏輯下，街頭藝人對市場管理處而言，就是違法攤販；對交通警察而言，就是交通阻礙者；對公園處而言，就是破壞公園環境者；對稅捐處而言， 用罐頭收錢而不繳稅，就是逃稅者。
官員害怕彈性，因為彈性會帶來額外工作。官員逃避創意，因為創意會帶來額外風險。去掉彈性和創 意，躲開額外的工作和風險，只要管裡方便，那麼還有什麼比「禁止」更簡單的管裡方法呢？至於「禁止」所產生的負面影響：對人民使用公共空間權利的剝奪，對 城市氣氛的壓抑，藝術家的損失等等，不是任何一個部門需要考慮的。這，就是官僚本位主義的ABC。
官僚本位主義在政府機器的內 部，以另一種方式呈現：部門與部門之間，壁壘分明，互不相通。一隻濕答答的老鼠誰管？答案是，如果它跑到了大馬路上，是交通局的事；若是在人行道上，是養 工處的事；竄到學校裡去了，教育局管；鑽到垃圾堆裡了，環保局管；溜到市場去了，市場處的事。老鼠帶菌？衛生局的事……真要問，要解決老鼠問題，該找誰？ 很難說。
所以，你就明白了為什麼一個城市沒有街頭藝人。養工處管人行道，交通局管大馬路，公園處管公園，教育局管校園，市場處管 市場，這些公共空間的管裡者，彼此之間並不溝通。如果你要「解放」這一個城市的公共空間，讓藝人、畫家、詩人可以在天空下表演，放一個小罐頭收錢，讓過路 的人小小地駐足，為這麼卑微的一點願望，你知道你得做什麼嗎？
你必須把幾十種「禁止」的管裡條例拿來，一條一條去「破解」，就是 說，促使這一二十個部門進行修法，把每一個管理條例中卡住表演以及收費行為的每一個環節拿掉，而每一個條例的更動，都非同小可：從諮詢協商、提出草案，到 草案通過，公布實施，中間有無休無止的辯論和協商過程。讓幾十個條例更動就得跟幾十個部門去磨。官僚本位主義是所有政府的通性，在不同國家裡只有程度的差 異而沒有本質的不同：每一個部門，只以自己的範圍為終極思考範圍，部門與部門之間協調、對話、合作，在政府的機器裡，近乎「不可能的任務 」。
而如果政府的機器裡根本就沒有「文化」這個齒輪，或者有了以「文化」為名的齒輪，卻又只是個不轉動的裝飾零件，那麼對抗或化解這個官僚本位主義就連起點都沒有。要解放空間嗎？要讓藝術進入城市文化嗎？要修改管理條例嗎？由誰發起？由誰推動？
僅僅是想要讓城市的空間容許藝術出現，就要費盡力氣，經年功夫，想像一下更為重大的目標吧：怎麼樣讓藝術滲透進入各級學校教育系統？怎麼樣讓美感在公共 工程的設計裡佔一個地位？怎麼樣讓貧民和弱勢族群也得到文化的權利？怎麼樣保護創作者的著作權、維護藝術工作者的工作權和退休保障？怎麼樣使文化變成外交 項目？怎麼樣修改稅制，使文化產業得以與一般商品有不同待遇？甚至於，怎麼樣使警察不踐踏文化，使司法尊重文化，使獄吏理解文化？
每一項，都牽涉到部門與部門之間的競和，每一項，都需要一個巨大的整合力量去進行不同目標的折衝。政府的龐大機器裡，如果沒有一個「文化」的齒輪，而且是一個獨立、強悍的非裝飾作用的「文化」齒輪，文化就注定不可能影響到生活裡各個層面。
實驗室逃走的怪獸
沒有文化思維的政府機器可能變成什麼形狀？
交通思維壟斷，那個齒輪可能致力於整個城市的無限拓寬，拆掉所有狹窄的胡同和老街，拔掉所有擋路的參天大樹，把整個城市變成通衢大道，因為，從交通的邏 輯出發，他存在的目的就是單純的交通運輸暢通。其他價值，譬如城市的人文肌理，歷史的共同記憶，社區的文化認同，鄰里的小巷情趣等等，對不起，他不懂。二 十一世紀全世界最怵目驚心的例子，當屬北京。北京的古老胡同從公元兩千年起，以一年六百條的速度被拆除，成千上萬棟歷史建築被剷平，所有的馬路都在拓寬 中，沒有任何人能阻擋推土機的急速進度，甚至沒有討論的餘地。交通至上思維，像「酷斯拉」怪物一樣橫掃北京。
發展思維壟斷，在很 多政府機器裡，已經不是一個齒輪，而成了引擎，整個城市成為發電廠，轟轟作響，只不知奔向哪裡。一九四九年，毛澤東站在天安門上眺望北京城，看著老城一片 青瓦綿綿、深巷鬱鬱，說，這個城，應該變成工業城！變魔術一樣，一萬四千根煙囪就插進了寧靜美麗的古都。為了2008年的奧運，以發展為核心思維、單向邏 輯的奧運，發展調動了政府機器中所有的輪子，為一個單一目標全速運轉，整個政府機器成為一種單一功能的推土機。文化所賴以生存的價值：歷史情感、共同記 憶、公民參與、城市美學，以及文化所賴以綿延的手段：人文的細緻、哲學的深思、文明世界人與人之間不能或缺的婉轉和體貼，全都像隆隆割草機斬斷捲起的草 根，塵飛煙滅。
當發展凌駕於所有其他價值時，那種力量就像一隻從實驗室中逃走的怪獸，畸形地不斷壯大。可是，很多人會非常不安，因為他們知道，有一天，怪獸可能倒過來吞噬自己的身體，自然的韻律可能反撲，以一種超過怪獸的力道。
所以文化政策是什麼？它就是一套整合的機制，以文化為核心思維，以這個思維去檢驗政府這個機器，檢驗它本身的結構是否符合文化的發展所需，檢驗其他的齒輪是否配合文化的發展，檢驗機器運轉的方向是不是一個文化所能認可的方向。
這樣定義下的文化政策，就有兩種必要的作為。一是減，一是加。
減，是設法去除「弊」，關掉有礙文化發展的齒輪。譬如把所有「禁止」街頭藝人在公共空間表演的規定取消。譬如與交通部門格鬥，讓一株老樹存活下來，少拓 寬一條不必要拓寬的路。譬如與工程單位對抗，讓某一棟作家故居保留下來，少蓋一棟酒店大樓。譬如與公園處協商，讓公園多留一點自然的草地，少建一點水泥硬 鋪面。譬如與教育局溝通，減少學生上課時數，讓孩子們到音樂廳、博物館、老城區裡接受一點美學的薰陶、培養一點歷史的情愫。
文化可以立國
加，是設法去興利。英國政府規定彩券收入的百分之二十八必須用在文化上，許多博物館就得以生存，年輕創業的藝術家也得 到補助。瑞典立法嚴格保障智慧財產權，作曲家因而能夠專心創作；規定圖書館中每一本書的借出，書的作者都要得到一定百分比的報酬，作家因而能夠尊嚴地生 活。德國政府高度補貼劇院的開支，使得低收入的國民也買得起票、看得起戲，國民的藝術教養因此得以提昇。紐約政府透過補貼，讓十八歲以下的人可以低價看演 出，因而培養了年輕人的藝術修養。倫敦採取博物館參觀免門票措施，欣賞者的數字因而激增。
在台北市推出了「樹木保護自治條例」之 後，房地產的開發商就不再能輕易地砍除百年老樹。把民間成立基金會的門檻降低之後，推動文化的民間基金會就如雨後春筍一樣倍增。制訂了公共藝術的法規之後 ──譬如說，所有公共工程款的百分之一必須用在公共藝術上，公共建築就有了藝術的品味，公共空間不再隨意地被難看的東西填滿。設置了新人創作獎金，藝術和 文學的創作者就得到了鼓勵。改變稅法容許企業對文化的捐贈抵稅，企業對文化的捐贈馬上增加，美術館、博物館就多了起來。
近年來， 以文化政策為手段促進國力最戲劇化的例子，當然是南韓。受到一九九七年的經濟衝擊，南韓從一九九八年起提出「文化立國」的施政戰略，把文化產業列為發展國 家經濟的龍頭產業。九七年制訂了「創新企業培育特別法」，針對數位內容產業予以激勵。接下來出爐了「文化產業發展五年計畫」、「文化產業前景二十一」、 「文化產業發展推進計畫」、「文化產業促進法」等等；又成立了文化產業振興院、文化產業局、文化產業基金……在短短幾年內，南韓已經成為世界第五大文化產 業大國。
所以，文化需不需要政策？
要回答這個問題，好多鏡頭閃過腦海。
我記得，坐 在議會閉門的預算審查會議裡，反對黨提出要刪除我所列出的「台北國際詩歌節」的預算。我先解釋台北市為什麼需要這樣一個詩歌節來深耕文學、面對全球，看見 反對黨的代表面無表情，不為所動。唇舌都焦了。最後，我說，「你們要刪這筆預算，得準備踩著我的屍體過去。」議員立即暴跳如雷。
我記得，為了通過「樹木保護自治條例」來保護台北城內的樹木，我如何訓練公務員去低聲下氣地和府內每一個工程單位協調，如何派出我的「美女部隊」──文化局的女性官員，去議會進行地毯式的遊說。
我記得，為了保住一片即將被拆除的老舊社區，用歷史記憶和人文價值的觀點試圖去和工程單位的首長溝通。我記得，在一切努力都被推翻的時候，我如何與長官翻臉。
我記得，在市長親自主持的閉門會議上，我曾經如何與警察局長觀點對立，認為警察荷槍實彈逮捕在酒吧裡跳舞的青少年並且容許電視攝影機隨行隨拍，是違反人權 的野蠻政府作為。我記得，在私下和公開的場合，我和勞工局長是如何大聲反對市長的消除娼妓政策。「我不會留在一個道德保守的、只為中產階級價值服務的政府 裡頭做官。」我對我的市長說。
政府只是泥土
怎麼可能不需要文化政策呢？如果沒有，政府那個不能被我們信任 的大機器裡，就缺了為文化把關、為文化發聲、堅持文化價值的齒輪。當文化願景和政策被白紙黑字寫進了政府的施政綱領的時候，當文化政策的執行會在選舉中被 選民和媒體拿出來用放大鏡檢驗的時候，當文化部在政府組織裡有一定地位的時候，文化所需要的「地盤」──包括它的預算，它的獨立的性格，它的不容侵犯的自 由，才開始有了保障。
在獨裁體制裡，任何政策可能都是假的，只有獨裁者的個人意志是真的。但是，我們在談的是文明社會，或者說， 我們在談的是任何一個追求文明的社會。在追求文明的社會裡，文化政策應該是文明的捍衛者，文明指標的建立者。當國家領袖指著古城下令它變成工業中心的時 候，他的文化部長應該大聲說，對不起，主席，根據本城「文化資產保存法」的規定，它不可以成為工業城。當交通部長主張城牆要拆的時候，文化部長可能全力抵 制。當安全部門以國家安全為由要禁某一本書或者警察單位以保護「善良風俗」為名要取締一場展覽或者一個市長要把歷史街區交給地產商開發的時候，文化部長可 以把厚厚的文化法規拿在手上，說，不可以。
他可以隨時拍案而起，擲下帽子辭職。
文化政策重要，是因為它不只要求政府在文化的領域裡必須做些什麼，它更規範了在文化的領域裡政府絕對不可以做什麼。如果沒有政策，沒有法制，那麼「自由」，文化所依賴的「自由」，是沒有保障的。
建一棟藝術中心和建一座污水處理廠或是一個百貨大樓畢竟是不一樣的。任何一件文化工程的背面都牽動著一個城市靈魂深處的東西──它的歷史情感、文化認同，以及人民對未來的共同夢想，願景。
文化政策，就是一個機制把種種彼此矛盾扞格甚至彼此抵銷的力道爬梳清楚，對照願景和目標，畫出一條清晰可循的路來。在一個開放社會裡，它不是從上而下的 監督、管理，更不是權力的干預、操縱或控制，而是一套機制，有效地透過整合來創造文化發展的最佳條件與環境，也就是說，文化政策的目的在創造文化發展的基 礎建設（infrastructure）。它絕對不是，而且不可以是，一套「最高指導原則」，它只是一畦豐潤的有機土壤，讓人民的創意和想像力能夠在土壤 上著床，發芽，綻開自由的萬種新苗。
政府永遠不能忘記自己是泥土，只是讓人踩的泥土，民間才是花朵。土是為了花而存在，本末不可倒置。
誰的文化政策？
文化政策是一套聰明的辦法去實踐一個社會的文化願景，但是，文化願景怎麼來？你說古蹟保存重要，我說開發至上。你說少數族群、低收入人民的文化權必須受 到重視，我說中產階級大多數人的利益第一。你說國際水準的歌劇應該大量引入，我說本土的式微傳統藝術才是我們最該花錢的地方。你說前衛藝術值得支持，我說 前衛藝術是騙人的，小學藝術教育才是重點。
談願景，窮人還是富人的願景？既得利益者還是邊緣者的願景？統治者還是反抗者的願景？都會菁英還是農村草根的願景？這些願景可能南轅北轍，毫無交集。誰說了算數？總統？文化部長？學術菁英？還是公民投票？
文化政策的體現，在於資源的分配。受到重視的項目，就會得到資源，迅速發展。那長期得不到資源的，可能就慢慢萎縮，凋零。問文化願景，其實就是在問，資源放在哪裡。一塊餅，怎麼分，有什麼原則可以依循？
願景怎麼界定牽涉到三個層面。首先需要科學的調查研究。任何一個文化政策的制訂，首先要做一項「看不見的工程」，就是做基礎調查：文學、視覺藝術、影音 藝術、表演藝術等等不同的領域裡，有多少創作人口、多少欣賞人口；軟體與硬體，供與求的關係如何。在文化產業方面，出版、電影、流行音樂、廣告設計、畫 廊、電腦遊戲、觀光旅遊等等，產值的曲線為何，發展的趨勢為何。市民的文化消費行為是什麼：多少人一個月看幾場戲、買幾本書、聽幾次音樂會；什麼型態的音 樂會有多少人在欣賞？多少人渴望看「歌劇魅影」音樂劇，多少人期待看「梁山伯與祝英台」？多少文化設施照顧到兒童的需要，多少又服務了社區中的高齡人口？
這些基礎調查做過之後，社會的文化體質才會像Ｘ光下的骨骼一樣清楚呈現：資源得到太多的是些什麼，長久受到漠視的是些什麼，最有潛力 發展的又是些什麼。歷史學家黃仁宇曾經用缺乏數字管理的能力來解釋中國在明朝以後落後於西方的原因。數字管理在文化的領域裡和任何其他領域裡一樣關鍵。沒 有科學的基礎調查，所謂願景的訂定猶如瞎子摸象，可能離社會的真實需要非常遙遠。我在大陸的很多城市看到巨大宏偉的博物館──那是人民的文化願景嗎？博物 館巨大而空曠，裡頭的文物少得可憐，裡頭的訪客更少得淒涼。博物館之巨大宏偉，與城市人口不成比例，與當地居民的教育水準和消費能力，更不成比例。誰，用 了人民的錢，去建了那樣偉大而荒唐的文化設施？在決定興建之前，他做過多少科學的調查、數據的整理？
第二個層面是，專家的意見必須滲透界定願景、資源分配的決策過程。城市的規劃，歷史建築的保存，文化產業的發展，藝術教育的落實，創作者的培育與獎勵，表 演團體的扶植，藝文補助機制的建立，公共藝術的執行等等，沒有一件不是高度複雜的專業學問。文化決策者必須讓學者專家的知識進入到行政體系內部來，做為決 策的基礎。
斯得歌爾摩市的人口只有一百萬，卻有八個專業級的兒童劇場，代表該城對兒童美育極為重視。倫敦花很大筆的預算重點補助 二十五歲以下的創作者，紐約強力補助青少年買票看戲聽音樂，漢城則選擇補助電子遊戲的研究發展。為什麼？每一個城市都在設法維持自己人民的創意水準，因為 人民的創意水準就是國力的依據。而如何看準自己的優勢和弱點，如何發揮優勢，補強弱點，專家的知識研判不可或缺。在台北市文化局的三年半中，我大概親自主 持過上千次的諮詢會議，不提下屬各層級官員各自召開的顧問會議。因此當一項政策推出時，它其實幕後經過幾十次的專家諮商，有些重大法案，還經過上百次的聆 聽。因此每一項決策其實都已經融入了各個領域的專業知識和意見，推出時就已經是一個共識的產物。願景，就透過這不斷的磨合、不斷的溝通而產生。
我也目睹某些城市組成無數的專家委員會，然而委員會真正的功能，只是政府的橡皮圖章，為官員背書。在這些城市裡，文化願景往往只是技術官僚閉門造車自以 為是的想像圖。民間的專家學者空自擁有知識，但知識對政府決策不發生一點影響。知識界和政府之間因為沒有深度的溝通、辯論和對話，社會也是割裂的，共識不 容易出現。而當官員的想像藍圖是錯誤的時候，他的「政績」就是人民的災難。
第三個層面，或許最重要、最基本的一個層面：文化願景 的形成，必須來自人民的社會和政治參與。只有參與，可以凝聚社區意識，可以產生文化認同，最明顯的例子莫過於二十一世紀初此刻的香港。一百五十年來，香港 都是一個過渡的地方，人們來這裡打拼、掙錢，但是既不付出真情，也不投入承擔。歡樂和悲傷，婚禮和祖墳，繫在東方的原鄉。兒女的未來，託付給西方的異鄉。 香港，是路過，不是承擔的地方。
一次示威遊行，赫然五十萬人上街。走在街上的人們雖然互不相識，也不需要交談，但是頓時間發現了 彼此對這個社會的期待和責任，也意外地發現了一直隱晦不明的集體焦慮和渴望。西九龍計畫引發社會的反彈和爭吵，表面上看起來鬧烘烘，事實上，爭吵史無前例 地團結了文化界，而在在不斷的爭吵和辯論中，香港的未來輪廓卻一點一滴地變得清晰，人們在爭吵的過程裡加深了對自己的認識，也更明確地看見了共同的「願 景」。
這樣的共同願景，就是文化政策的基礎。
盲目建設，不如沒有建設
如果有一套文化政策，但是它既沒有任何科學的調查研究作為基礎，又沒有廣泛而深入的專家知識滲透決策，更缺少人民的參與和社會共識，會怎麼樣？
倒抽一口冷氣，我只能說，那就等候災難降臨吧。
我們擔心政府對文化無知或者完全漠視，但是另一個極端──政府很可能對文化有一種錯誤的認知而集權集錢用力地去做所謂「文化建設」，後果同樣可怕。如果 沒有科學，沒有知識，沒有共識作為文化政策的三個基礎，文化建設很可能是一場打著文化旗幟而進行文化戕害的大破壞。地方政府的首長很可能大興土木，用納稅 人的辛苦錢建起華麗的音樂廳，而事實上地方根本沒有足夠的欣賞人口，他也沒有計畫去培養欣賞人口。工程風光剪綵，首長升官走人，音樂廳就開始長草，養蚊 子。
一個一百萬人口的城市，可能出現一座適合一千萬人口的超型巨大美術館，開館之後，像皇陵一樣空盪安靜，既無能力購買藏品，也無能力管理經營。既不懂得如何吸引遊客，更沒概念怎麼提升市民的美學素養。雨水，漸漸滲進來，牆壁開始發霉。
一個歷史古鎮，可能由旅遊局主導，大事開發，填土、造景、設纜車、建旅館、砌橋鋪路開餐廳，而文化的質感和歷史的內涵徹底犧牲，一直到古蹟古鎮完全「死亡」為止。殺雞取卵的方式，文化成為無知無識的官員的祭品。
以推動觀光文化為藉口，興建一個又一個國際機場，而當地可能沒有任何文化資源吸引觀光客。機場建好了，就變成最好的放風箏的廣場。雜草很快地佔據了機坪。
政府更可能以國家形象為口號，爭取國際知名建築師來設計各式各樣的地標建築，或者利誘國際美術館來本地開美術館連鎖店，看起來轟轟烈烈。但是，建築師競 相獻技，張牙舞爪盡情表達個人性格，他的建築如何尊重本地人的歷史情感？如何與在地城市的人文肌裡和諧共處？抱歉，那不是他的問題。高價的建築，華麗的美 術館，都是看得見的政績，但是你問那主事者：你究竟如何讓建築美學在本土生根，如何深化藝術教育，如何培養出將來的本國的藝術大師？計畫拿出來！
不知道。沒人談。
體育館、音樂廳、大劇院、美術館這些看得見的工程，近十年來成為亞洲城市彼此競爭的項目。上海的世博規劃、北京的奧運計畫、香港的西九龍正在進行、新加 坡完成了濱海藝術中心緊接著籌畫美術館、台灣在規劃流行音樂中心。有建築魅力的大型文化設施成為二十一世紀城市認為最能為自己的身份贏得地位的投資，而西 方的藝術掮客，譬如古根漢，就來到亞洲到處兜售自己的連鎖店招牌。
可是，建一棟藝術中心和建一座污水處理廠或是一個百貨大樓畢竟是不一樣的。任何一件文化工程的背面都牽動著一個城市靈魂深處的東西──它的歷史情感、文化 認同，以及人民對未來的共同夢想，願景。任何國際知名、高價高貴的硬體建築也都無法取代靜水流深的人才培育和國民美育的重要性和迫切性。但是，當我們把資 源全付給了表面的誇張，我們還剩下什麼給那深層的，真實的，民族所真正需要的文化建設呢？
文化建設當作升官成本，文化設施看作水泥施作，人的情感，就埋在那水泥之下了。沒錯，盲目建設，不如沒有建設。
關鍵不是「產業化」，是「民主化」
在韓國文化產品堂堂進入全球市場，一片紅火的時候，我發現解釋文化政策的必要性不再那麼困難──你看，他們是因為有了配套的文化產業政策，才會那麼成 功。很可能，其他政府會急起直追：各行各色的文化獎勵條例和產業扶植計畫會出籠。文化，被理解為「產業」，也馬上要被當作「產品」來被政府「刺激生產」， 做「國際行銷」。文化產業可能比大樓大廈的單純硬體要進步一點，但是，把文化簡化為「產業」和「產品」，理解為「商品」──它的前途又如何呢？
很少人會注意到，韓國眼前的成功，並不只是因為他們制訂了多少條的文化產業條例，而有另一個更關鍵的東西。韓國旅遊發展局的局長在接受《亞洲週刊》訪問的時候，這樣解釋韓國現象：
文化產業有它的特殊性，不能按照人們認定的政策方向去發展。。韓國依靠人的智慧、創意和努力，在文化內容上增加新的因素。上世紀六十年代韓國實現民主化 的同時，也實現了工業化之後的文化產業化。民主化排除了對創作題材的制約，讓文化人放手去寫作、拍攝，產業化也確保了文化資本和人力，這樣韓國的文化產業 才能闊步發展。
這是一個有頭腦的文化官員。韓國文化產業成功的第一個因素，並不是文化政策的技術操作，關鍵詞不是「產業化」，而 是「民主化」。因為民主，因為政治的鬆綁，人民的創意得以抒發釋放，想像力不再有禁區和警戒圍籬，文化內容上不斷出現新意，因此才有文化產業可言。換句話 說，沒有民主化的前提，沒有人民的創意，任何偉大的產業計畫，任何精明的行銷操作，也救不了內容的空虛。
中國著名演員張國立要求 限制韓劇在中國的播放，理由是，「中國在歷史上曾被入侵過，但文化上卻從未被奴役過，如果我們的電視台、我們的媒體，整天只知道播放韓劇，這跟漢奸有什麼 區別？」他的焦急可以理解，這種為自己文化受到威脅而發的焦急，法國人特別強；但是，問題的癥結，真的在韓劇嗎？豎起一道無形的圍牆，把韓劇關在牆外，中 國的戲劇就起來了嗎？
這，正是文化政策必須辯論的問題。
